爭奪3萬億地方債:何以京滬粵大增、遼瓊寧反減?

陳益刊2019-07-17 09:53:02來源:第一財經日報

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??一般來說,地方政府的財政實力越強、債務風險越低、承擔中央重大項目支出越多、融資需求越大,獲得新增債務限額規模也就越大,反之則越小。

??地方政府搞基建、做重大項目的融資只有一條路,就是發行地方政府債券(下稱“地方債”)。今年,全國人大批準的地方政府新增債務限額高達3.08萬億元,總盤子比去年的2.18萬億元同比增長41.3%。

??總盤子有了,各地都在盡力爭取更多的發債限額。隨著年中各省份披露預算調整報告,今年財政部下達給各地的2019年新增債務限額數據也隨之披露。

??各省份能夠舉債的額度是多少?第一財經記者梳理了27個省份的新增債務限額數據,額度位居前三的分別為廣東(2169億元)、江蘇(2000億元)、河北(1717億元);增速排在前三的則是北京(95.6%)、上海(54.9%)、廣東(49.8%);值得注意的是,遼寧、海南、寧夏的新增債務限額僅一兩百億元,增速在27個省份中是唯三的負增長,縮減明顯。

??基于防控地方債風險,一般來說,地方政府的財政實力越強、債務風險越低、承擔中央重大項目支出越多、融資需求越大,獲得新增債務限額規模也就越大,反之則越小。那么,2019年各地新增債務限額分配背后究竟有何深意?

??債務限額普遍大幅提升

??發行地方債,目前已是地方經濟社會發展的重要資金渠道。為了防控地方政府債務風險,每年地方新增發債由全國人大設最高限額,財政部負責確定31個省份具體發債限額。而地方能夠獲得的新增債務限額,跟它的債務風險、財力情況、中央確定重大項目支出和地方融資需求等因素相關。

??2019年各地新增債務限額分配的背后,是中央對地方債務風險和融資需求的平衡。從數據上看,今年的總盤子比去年擴大了四成,以達到穩增長、補短板、滿足地方融資需求,因此絕大多數省份今年獲得的新增債務限額大幅提升。

??根據27個省份的預算調整報告來看,東部和中部地區獲得新增債務限額規模較大,北京、上海、廣東增速高于平均值。

??具體看,新增債務限額超過(含)2000億元的有廣東和江蘇;限額超過1000億元的省份有9個,從高到低分別是河北、浙江、河南、四川、湖北、安徽、湖南、北京、福建;限額在800億~1000億元之間的分別是江西、重慶、云南、上海、天津、廣西、新疆、陜西;其他省份限額不足800億元,遼寧、海南和寧夏居最后三位。

??與去年相比,今年地方新增債務限額平均增速為41.3%,多數省份增速位于30%~40%之間,京滬粵增速明顯高于平均值,分別為95.6%、54.9%和49.8%,而遼寧、海南、寧夏則負增長。

??債務限額快速增長的前提是,北京、上海、廣東財政實力強,債務風險較低。廣東財政收入連續28年居全國首位,上海去年財政收入規模居全國第三,北京排第六。

??2018年底,全國地方政府債務率(債務余額/綜合財力)為76.6%,低于國際通行的100%至120%警戒標準。廣東債務率低于全國這一指標,而且據財政部下發的2017年地方政府債務風險預警通報情況,廣東全省沒有政府債務風險預警地區,首次實現“零預警”,2018年有望維持這一情況。上海2018年底債務率為41%,北京2017年底為40.9%,均大幅低于全國平均水平。

??南開大學經濟學院財政系副主任郭玉清對第一財經記者分析,今年新增債券重點投向京津冀、長三角、粵港澳三大城市群,這也是東部的廣東、江蘇、河北獲得債務限額居前的一大原因。

??廣東在財政部分配的2169億元新增債務限額中,包括了單獨安排用于粵港澳大灣區規劃建設的150億元新增債務,專項分配給珠三角8市。河北獲得的1717億元新增債務限額中,包括了雄安新區單獨獲批的300億元。

??郭玉清認為,北京和上海新增債務限額大幅增加的原因,是棚戶區改造和舊城改造投資需求大。其中北京棚改投入743億元,2018年僅92億元;上海160億元專項債全部投向了舊改地塊的土地儲備。從趨勢上觀察,2019年京滬粵新增債務的大幅增長有其階段性和特殊性,未必體現為長期延續趨勢。

??從公開數據看,海南省2018年新增債務限額為322.4億元,2019年縮減至180億元;寧夏從去年的209億元縮減至今年的144億元,遼寧則從去年的289億元縮減至今年的208億元。

??郭玉清分析,財政部對各地區債務限額的測算兼顧風險防范和重大項目支出需求。這三地新增債務規模不增反降,可能是考慮到其財政實力和債務償還能力的因素,出于防風險目的,限制了三個地區的舉債空間。

??從財政實力來看,2018年31個省份一般公共預算收入排名中,寧夏和海南分列倒數三四名。遼寧由于近些年擠水分后財政實力明顯下滑,2018年居14位。

??從債務情況來看,海南省2018年底債務余額約為1941.7億元,逼近財政部下達的限額2091.3億元。同期當地一般公共預算收入和政府性基金收入約1134.7億元。海南省財政廳稱,2018年底當地政府負債率(政府債務余額/GDP)為40.2%,債務風險總體安全可控,但個別地區債務風險較高。

??寧夏2018年底政府債務余額為1388.45億元,也逼近財政部下達的債務限額1584.98億元。近兩年當地債務率有明顯上升,2018年升至87.79%,高于全國平均水平。

??遼寧2018年底政府債務余額(含大連)為8593.5億元,距離財政部下達的債務限額9550.7億元尚有一定空間。但遼寧省債務率也明顯高于全國平均水平。

??分配制度可進一步完善

??為規范新增地方政府債務限額管理,2017年財政部制定了《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》(下稱《辦法》),要求新增限額分配選取影響政府債務規模的客觀因素,根據各地區債務風險、財力狀況等,并統籌考慮中央確定的重大項目支出、地方融資需求等情況,采用因素法測算。

??在政府顯性債務之外,前幾年地方政府隱性債務快速增長,今年財政部已經摸清各地隱性債務情況,在分配新增債務額度時也將地方隱性債務情況考慮在內。

??《辦法》也明確,新增限額分配應當體現正向激勵原則,財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區多安排,財政實力弱、舉債空間小、債務風險高、債務管理績效差的地區少安排或不安排。

??目前,新增地方債務限額分配制度還有待進一步完善。比如去年10月國辦印發的《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》提出,分配地方政府專項債券規模時,在充分考慮債務水平基礎上,還要考慮在建項目和補短板重大項目資金需求,以及國家重大建設項目庫項目儲備情況。

??上海財經大學教授鄭春榮此前告訴第一財經記者,這意味著未來地方政府專項債券在各省份分配額度時的權重會有調整,在考慮地方債務規模的同時,也更加考慮地方實際融資需求。對基建需求較大的中西部省份可能未來獲得更多的專項債券額度。事實上一些東部發達地區債券額度往往用不完,可以考慮給中西部地區,這比地方通過城投公司融資而承擔更高成本要好。

??郭玉清表示,新預算法頒布后,地方政府發債權主要集中在省和計劃單列市,這使債務支出能夠避免以往分散實施、重復建設的弊端,重點支持重大項目建設和區域互聯互通。建議未來可逐步考慮通過地市、縣市債務限額的配置,發揮省以下政府對本地發展短板的信息優勢,增強債務支出領域的多樣化和靈活性。

??對外經濟貿易大學教授毛捷建議,對于限額不夠用的但又確實需要用的地區,在全國限額內可以適當調劑,尤其是承擔“一帶一路”等重大建設任務的地方。而對于債券使用低效的地區,也要動態調整其額度。

??審計署近期對地方政府債務風險防控情況審計發現,35個地區有290.4億元債務資金因籌集與項目進度不銜接等原因閑置,其中22個地區114.26億元超過1年。

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